联欧投资管理有限公司诉三亚市政府违法收地案

作者:林圣全，海南惠海律师事务所律师,全国律协行政诉讼法专业委员会委员

海 南 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2006）琼行终字第137号

上诉人（原审原告）海南省联欧投资管理有限公司，住所在海口市金贸区椰林坡怡和花园3C东座。法定代表人王莉，董事长。委托代理人岳志强，北京大道行政法援助中心副主任。委托代理人陈潇，北京中洲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市新风路小1号。法定代表人陆志远，市长。委托代理人林圣全，三亚市政府法制办公室公务员。委托代理人冯生成，海南海大平正律师事务所律师。上诉人海南省联欧投资管理有限公司（以下简称联欧公司）因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）无偿收回土地使用权一案，不服三亚市中级人民法院于2006年6月14日作出的（2006）三亚行初字第8号行政判决，于2006年8月4日通过三亚市中级人民法院向本院提起上诉。本院2006年9月5日受理后，依法组成合议庭，并于2006年10月20日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人联欧公司的委托代理人岳志强、陈潇，被上诉人三亚市政府的委托代理人林圣全、冯生成到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。经审理查明,三亚亚龙湾开发股份有限公司(以下简称亚龙湾公司)经三亚市政府批准拥有亚龙湾国家旅游开发区成片开发权,三亚市政府与亚龙湾公司签订出让合同将共计8686.1512亩土地出让给亚龙湾公司。亚龙湾公司对开发区内成片开发土地已完成市政基础设施、公用设施的建设。1994年5月21日，联欧公司与亚龙湾公司签订了《亚龙湾国家旅游度假区国有土地使用权转让合同》，约定亚龙湾公司将位于亚龙湾国家旅游度假区内总面积为38666平方米土地转让给联欧公司，转让价格为每平方米1050元，转让金为人民币4060万元，转让价格为包括通水、通电、通路、通讯、通污水管道、通煤气、通电缆电视等。依据《亚龙湾国家旅游度假区总体规划》、《亚龙湾国家旅游度假区亚龙湾中心详细规划》的要求，合同项下转让地块受让方必须用于建设别墅式度假村。同年6月20日，双方签订了《补充协议》，考虑到规划需要，亚龙湾公司从D1地块北边LHQ地块处划出3000平方米补偿给联欧公司使用。1995年7月12日，三亚市经济计划局以计字[1995]163号《关于建设“联欧海景俱乐部”项目的批复》，同意联欧公司兴建该项目，第一期工程计划投资5000万元。1995年11月1日，三亚市规划局向联欧公司核发了该项目的《建设用地规划许可证》，1996年9月26日，原三亚市土地房产局给联欧公司核发了田独国用（1996）第075号《国有土地使用证》核准土地使用总面积为41669.7平方米。1997年7月22日，三亚市规划局向联欧公司核发了建设联欧（亚龙湾）大酒店的《建设工程规划临时许可证》。1998年3月18日，三亚市政府以三府函[1998]25号文审批实施《亚龙湾国家旅游度假区控制详细规划》。而后，该酒店工程一直未动工建设。2001年4月9日，原三亚土地房产局向联欧公司发出《无偿收回国有土地使用权事先告知书》，联欧公司以国家宏观调控，方案改变，设计变更为由，提出申辩。三亚市政府认为申辩无法定依据，遂于2001年4月30日作出三府（2001）82号《关于依法无偿收回海南联欧投资管理有限公司亚龙湾开发区联欧海景俱乐部项目用地土地使用权的决定》（以下简称82号收地决定），认定联欧公司“自取得该土地使用权至今已逾4年，未对该地进行开发建设，，致使该地闲置至今”，并依据《海南省非农业建设用地清查处理若干规定》第四条第（二）项的规定，将联欧公司田独国用（1996）第075号《国有土地使用证》项下的土地使用权予以无偿收回，并注销了该土地证。联欧公司不服，于2001年6月11号向海南省人民政府（以下简称省政府）申请复议。省政府受理后，于同日向三亚市政府发出琼府复执字{2001}54号《行政复议停止执行通知书》，决定停止执行被申请复议的具体行政行为，并于同年7月26日以法律问题需要向上级机关请示为由，作出琼府复中字[2001]062号《行政复议中止通知书》。同年10月26日，省政府作出琼府复议决定[2001]第62号《行政复议决定书》，以适用法律不当为由以及鉴于该地已公开拍卖给第三人三亚华宇旅业有限公司的事实，确定三亚市政府作出的82号收地决定违法。2005年3月30日，联欧公司以三亚市政府为被告向本院提起行政赔偿诉讼，本院指定海南中级人民法院管辖。在审理过程中，海南中级人民法院依法委托海南省物证鉴定中心作出琼物技鉴会字[2005]24号《司法会计鉴定书》，结论为：联欧公司在依法取得三亚市亚龙湾旅游度假区D1地块土地开发使用权后，对该地进行设计开发。1994年10月13日至2001年4月30日止，共计投入设计、消防、报建、绿化、其它开发管理费用4093174.25元。由于三亚华宇旅业有限公司不服省政府作出的琼府复决字[2001]第62号行政复议决定而向三亚市中级人民法院提起行政诉讼，海南中级人民法院遂裁定中止行政赔偿一案的审理。2006上3月22日，省政府又作出琼府复决字{2001第62—2号行政复议决定，认为三亚市政府依据当时的《海南省非农业建设用地清查处理若干规定》第四条第（二）项的规定作出82号收地决定并无不当。遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：一、撤销琼府复决字[2001]第62号行政复议决定书；二、维持三亚市政府作出的82号收地决定。联欧公司不服，诉至法院。三亚市中级人民法院已裁定准许三亚华宇旅业有限公司撤回对省政府提起的行政诉讼。一审庭审过程中，联欧公司的委托代理人承认经批准立项的“联欧海景俱乐部项目工程一直未动工建设。另查，《海南省非农业建设用地清查处理若干规定》是经省政府第160次常务会议审议通过，于1997年11月25日以琼府[1997]72号文发布实施的处置海南省非农业建设闲置土地的地方性规章，2004年6月25日省政府以《海南省人民政府关于停止执行省政府及省政府办公厅有关文件的通知》停止执行。省政府143号令《海南省闲置建设用地处置规定》是2001年4月2日经省政府第97次常务会议审议通过，于2001年5月18号公布实施的地方性规章。一审法院认为，《海南省非农业建设用地清查处理若干规定》是省政府结合本省实际，为加强土地管理，切实保护耕地，合理使用土地，妥善处理非农业建设闲置土地的规范性法律文件，在海南行政区域范围内处置非农业建设闲置土地，应直接适用该《若干规定》。联欧公司合法受让亚龙湾旅游度假区内41669.7平方米土地，并于1996年9月26日取得国有土地使用证，且其报建的项目建设工程“联欧（亚龙湾）大酒店”已经获得城市规划部门的建设工程规划许可，已具备了开工建设的条件，但该工程至三亚市政府作出收地决定时一直未动工开发建设。可见未动工开发建设的原因是联欧公司自身造成的，联欧公司诉称由于亚龙湾国家旅游度假区建设规划调整，致使其被迫停工，没有事实根据。该受让之土地是从亚龙湾国家旅游开发区成片开发土地中合法转让取得的项目建设用地，亚龙湾公司已完成了该土地的平整、道路、给排水、通电、通讯等基础设施的建设，形成了建设用地条件，联欧公司应当对建设项目进行投资建设，开发利用土地。但联欧公司自申请立项、报建、获得建设工程规划许可后一直未在受让之土地上动工开发建设，显然已造成该土地闲置的事实。联欧公司诉称受让地块属于成片开发土地的一部分，亚龙湾公司已完成市政基础设施、公用设施的建设，投资已达25%以上，并未闲置，属认识上的错误。在联欧公司诉三亚市政府行政赔偿一案中，经海南中级人民法院依法委托鉴定，虽然联欧公司对该土地已投入前期开发费用4093174.25元，但该投入费用尚未达到批准项目第一期投资总额人民币5000万元的25%，该土地仍属《海南省非农业建设用地清查处理若干规定》第四条第（二）项规定的应当依法无偿收回土地使用权、注销土地使用证的非农业建设闲置土地。三亚市政府作出82号收地决定时，《海南省非农业建设用地清查处理若干规定》仍在有效期内，而省政府143号令《海南省闲置建设用地处置规定》尚未颁发实施，三亚市政府在收地决定中适用《若干规定》，并无不当。三亚市政府作出的82号收地决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。联欧公司诉请确认三亚市政府82号收定决定违法，没有事实根据和法律依据，遂判决：驳回联欧公司要求确认三亚市政府作出的82号收地决定违法的诉讼请求。上诉人联欧公司上诉称，一、一审判决法律适用错误。《城市房地产管理法》第二十五条“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发 的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门和行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”的规定，是针对出让地的，没有规定成片开发土地中的转让土地的使用权可以被无偿收回，三亚市政府无偿收回土地没有法律依据。《海南省非农业建设用地清查处理若干规定》第四条第（二）项“从成片开发土地中以转让方式取得的项目建设用地，自批准之日起满两年投资不足项目批准投资总额的25%的，应当无偿收回土地使用权”的地方规定，超出了国家法律规定的调整范围。一审判决不适用我国城市土地管理的基本法〈〈城市房地产管理法〉〉而适用与之抵触的地方规定，既违背了〈〈立法法〉〉，也违反了最高人民法院“关于人民法院审理行政案件时对地方性法规的规定与法律和行政法不一致的，应当执行法律和行政法规的规定。”违反了国家法制统一的原则。二、一审认定事实错误。根据〈〈外商投资开发经营成片土地暂行管理办法〉〉第二条、〈〈中华人民共和国土地管理法〉〉第三十七条、〈〈城市房地产管理办法〉〉第二十五条的规定，完成“四通一平”即是“成片开发”，闲置是指出让土地违反了出让合同约定的开发期限。一审认为上诉人造成了土地闲置，属于错误的适用法律并造成事实认定的错误。上诉人的土地是通过转让方式取得，是亚龙湾公司成片开发土地中的一部分，而亚龙湾公司已完成土地的开发，并且投资已超过25%，三亚市政府因此批准了其土地转让。既然亚龙湾已经开发并且未闲置土地，上诉人土地作为亚龙湾公司成片开发土地中的一部分，也即已经开发，不存在闲置问题。并且上诉人的投入也已达554万元。三、一审判决程序错误。一审违反了行政诉讼对具体行政行为全面审理的原则。三亚市政府在2001年4月30日作出82号收地决定时，明确告知上诉人不服决定可以在60日内向海南省法制办公室申请行政复议，上诉人即在2001年6月15日将没收土地进行拍卖，而在拍卖之前，海南省人民政府向三亚市政府发出了〈〈行政复议停止执行通知书〉〉，但是三亚市政府拒不执行。三亚市政府的行为严重违法。对这一严重违法的行政行为，一审没有提及和认定，违反了全面审查行政行为的原则，程序错误。被上诉人三亚市政府答辩称，一审判决对本案所涉土地的性质、闲置状态、闲置期限、闲置原因等事实的认定是清楚的。本案所涉土地使用权是上诉人以有偿转让方式向亚龙湾公司受让取得的，而亚龙湾公司是以出让方式向三亚国土局受让取得了上诉人取得的土地在内的成片开发的土地的。依据〈〈城市房地产管理法〉〉第四十一条“房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移”及〈〈中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例〉〉第二十一条“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利义务随之转移。”土地使用权的转让并不能改变土地的出让性质，土地转让后仍然受到土地出让合同关系的约束和调整。本案认定上诉人取得土地的方式和性质属于出让地是符合事实和法律规定的。概括三亚市国土局与亚龙湾公司签订的〈〈国有土地使用权出让合同〉〉及附件的约定，亚龙湾公司除了必须完成开发区的“四通一平”基础建设处，还应当以转让土地的方式招商引进单个建设项目开发利用土地。该合同第41条约定“在颁发土地使用证后，因不可抗力的特殊情况，乙方（指亚龙湾公司）在二年内未能招商引资并安排该地块内所有兴建的项目，应在规定日期内至少90日前通知甲方，经双方协商，可根据情况适当延长本合同规定的建设期限，否则，甲方有权无偿收回安排建设项目土地的使用权。“该合同附件《土地使用条件》第六条第1款约定“开发企业（指亚龙湾公司）负责吸引投资者到开发区投资，并保证自土地使用证颁发之日起三年内招引并安排区内所有的建设项目，五年内所有建设项目全部竣工投产。”因此亚龙湾公司即便完成了“四通一平”的基础设施开发，如未能转让土地，引进单个建设项目开发土地或转让土地引进的单个建设项目未能按照约定的用途和动工期限动工，仍然属于闲置土地的行为，土地行政管理部门有权收回土地使用权。国土部1994年4月28日颁布的〈〈闲置土地处理法〉〉对“闲置土地”已作出明确界定，该办法第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。”上诉人自1996年9月26日办理土地使用权登记，依法取得土地使用权后，未经三亚市政府批准，超过规定的期限未动工开发土地，该宗地显然符合该办法所规定的闲置土地的条件。上诉人在诉状中称其已投入前期开发费用554万元的说法，但未能提供有效的证据，且该金额尚达不到项目投资总额人民币5000万元的25%，仍属于违法闲置土地的性质，根据国土部2001年2月5日国土资厅函30号〈〈关于闲置土地处置有关问题的复函〉〉，土地使用者取得土地使用权后“应投资额”是指土地使用者直接投入用于土地开发的资金总额，不包括取得土地使用权的费用。上诉人取得本案所涉土地使用后，无论是从出让合同、转让合同的约定期限，还是土地载明的期限或政府规章规定的期限，上诉人对该土地的闲置期间均超出法律规定的“两年”期限。本案所涉土地已完成基础设施的建设，不影响上诉人的项目开发建设。该项目未依法动工建设，其责任和过错在上诉人，其称答辩人调整亚龙湾旅游区的规划造成该用地闲置的说法是不能成立的。一审判决适用法律是正确的。最高人民法院〈〈关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释〉〉规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。一审判决引用的《若干规定》是三亚市政府作出收地决定 时仍生效的政府规章。根据全国人大和全国人大常委会的授权决定，经济特区授权立法主体可以根据经济特区的需要自主制定法规，甚至可以作出一些变通性规定。《中华人民共和国立法法》第八十一条第二款规定了“经济特区根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”。对于闲置土地的处置问题，《城市房地管理法》第二十五条作了专门的规定。在海南省经济特区，根据全国人大的授权和立法法的规定，海南省人大颁发的《海南省经济特区土地管理条例》第三十七条对《城市房地产管理法》第二十五条作了部分变通性规定，海南省人民政府据此制定了《若干规定》。这些法律规范既体现了经济特区的实验性、灵活性、又严格遵循了我国基本的土地制度，与《城市房地产管理法》的规定并无冲突之处。一审判决的程序是合法的，上诉人作出收地决定已履行了相应的程序，虽答辩人未收到海南省人民政府发出的《行政复议停止执行通知书》，但依据《行政复议法》第二十一条“行政复议期间具体行政行为不停止执行”的规定，上述通知一旦发出，答辩人不停止执行并不违法。上诉人认为一审没有提及和认定上述事实违反了全面审查行政行为的原则是不属实的。请求驳回上诉，维持原判。本院认为，根据全国人民代表大会《关于建立海南省经济特区决议》的决定，海南省属经济特区，全国人民代表大会授权海南省人民代表大会及其常务委员会，根据海南省经济特区具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施。根据《立法法》第八十一条“经济特区根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。海南省人大制定的《海南经济特区土地管理条例》第三十七条规定：“国有土地使用权受让人、承租人、承包人从出让、租赁、承包合同约定的动工开发之日起，满两年未完成项目投资总额25%的，由市、县、自治县人民政府报请原批准机关批准，无偿收回土地使用权”。《海南省非农业建设用地清查处理若干规定》第四条第（二）项规定，应当依法无偿收回土地使用权的是“依法从成片开发土地中以转让等方式取得项目建设用地，自批准之日起，满两年投资不足项目批准投资总客额的25%的”。该条所述的成片开发土地中以转让等方式取得的项目建设用地使用权人也是国有土地使用权受让人。故一审判决认定三亚市政府可直接适用当时仍生效的《海南省非农业建设用地清查处理若干规定》，并无不当。联欧公司取得该土地使用证的时间为1996年9月26日，其中到今未动工建设“联欧海景俱乐部”这一项目。一审庭审中，上诉人的委托代理人亦承认了经批准立项的“联欧海景俱乐部”项目工程一直未动工建设，其自述投资已达554万亦未达到其应投资总额的25%。尽管联欧公司辩称其未完成建设项目系政府规划调整的原因造成，但其早于1997年7月22日即已取得〈〈建设工程规划临时许可证〉〉，而该证已载明“有效期为6个月，逾期不施工则本证自动失效。如有特殊情况需要延期，应及时向本局申请批准，但延期时间不超过六个月”。故对其所提出的未动工建设系因规划调整所致这一主张，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。联欧公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、 二审案件受理费用共计200元由联欧公司负担。本判决为终审判决。 审判长：杨伟余 代理审判员：陈建 代理审判员：王华 二00六年十二月十二日 书记员：容泽清 林圣全律师办案心得本案是本代理律师经办过的诉讼标的最大（提出赔偿5900万）、影响最广（惊动了省领导、全省各市县领导均十分关注）的一宗行政案，心得颇多，择要如下： 第一，联欧公司（一审原告）来势凶凶，志在必得。由于复议中能够得到国务院法制办的秘密复函，加上省府第一次的复议决定支持了其诉求，其来势凶猛。市政府为化解矛盾，陆志远市长亲自主持会议，希望通过调解，以核发换地权益证书或降低赔偿额来一次性解决这一行政纠纷，联欧公司一口拒绝，称一分不降、换地权益证书一文不值，并称如不一次性解决，将通过全国人大领导及公司经营的几家媒体进行监督和披露。第二，本案的事实如何认定。涉案土地取得《建设工程临时规划许可证》后，未曾开工，双方没有争议；双方争议的事实问题是（1）未开工的理由；（2）土地是否闲置。联欧公司主张未开工的理由之一是市政府调整该区规划，但未能提交市政府调整该区规划影响其开工的证据，作为代理人，我们提出98年3月批准通过的该区规划调整对97年7月取得的《建设工程临时规划许可证》没有溯及力，没有影响其开工；以及《建设工程临时规划许可证》已载明本证“有效期为6个月，逾期不施工则本证自动失效。如有特殊情况需要延期，应及时向本局申请批准，但延期时间不超过六个月”，以反驳其所提出的未动工建设系因规划调整所致这一主张，切中要害。联欧公司主张的土地没有闲置的理由为：依据〈〈城市房地产管理办法〉〉第二十五条的规定，上诉人的土地是通过转让方式取得，是亚龙湾公司成片开发土地中的一部分，而亚龙湾公司已完成土地的开发，并且投资已超过25%，三亚市政府因此批准了其土地转让。既然亚龙湾已经开发并且未闲置土地，上诉人土地作为亚龙湾公司成片开发土地中的一部分，也即已经开发，不存在闲置问题。作为代理人，我们提出，（1）通过转让方式取得的土地也不能改变该土地是以出让方式取得，而非划拨方式取得，转让方式取得的土地仍应适用〈〈城市房地产管理办法〉〉第二十五条的规定去判定是否闲置；同时依据〈〈城市房地产管理法〉〉第四十一条“房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移”的规定，土地转让后仍然受到土地出让合同关系的约束和调整，国土局与土地转让方亚龙湾公司在出让合同中所约定的开发条件及期限对联欧公司仍然有约束力。（2）是否闲置的标准之一是投资是否达到25%; (3)成片土地开发商投入成片开发土地的成本不能算作项目成本，因为土地开发时尚没确定项目，何来项目成本，本案中，上诉人也没有提交亚龙湾公司开发成本的证据。第三，本案的法律适用问题。作为行政案件，审判中审查的是行政行为所依据的法律、法规及规章正确与否，政府的82号无偿收地决定作出时，所依据的是当时在全省普遍适用《海南省非农业建设用地清查处理若干规定》，该规定是根据特区授权立法制定的海南经济特区土地管理条例》第三十七条规定：“国有土地使用权受让人、承租人、承包人从出让、租赁、承包合同约定的动工开发之日起，满两年未完成项目投资总额25%的，由市、县、自治县人民政府报请原批准机关批准，无偿收回土地使用权”的规定制定的政府规章，并无不当，无偿收地决定合法。第五，杂想。如果联欧公司当初愿意协商调解…，如果联欧公司诉讼准备更细、更充足，反驳能抓住要害…